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对近年来凤冈县行政违法行为监督和行政强制措施监督工作的思考
作者:何仁良  来源:本站  时间:2015/7/29
 
 

摘要:行政诉讼法只规定人民检察院对人民法院生效判决、裁定的抗诉,没有规定对其他的行政审判活动监督的具体措施与程序,由于分则规定与总则规定不衔接,这就造成了检法两家在调解、执行监督的认识上产生了差异,导致行政监督出现了盲区,自然就出现了监督不到边、不到位的现象。

 关键词:行政违法行为监督  行政强制措施监督  工作思考

    近年来,凤冈县院民行检察部门认真贯彻《中华人民共和国行政诉讼法》,大力加强行政诉讼监督,充分发挥检察建议纠违作用,认真开展对行政违法行为的监督和对行政强制措施的监督,积极回应人民群众对行政监督工作的新期待。特别是在2014年省人民检察院开展的督促起诉专项工作中,我院针对我县国土资源部门长期怠于履职,多年行政不作为,行政违法等问题积极开展督促履职专项工作,取得了良好的法律效果。2015年在督促县人民政府相关部门对民生问题履职过程中,对一起典型的行政机关未经审批程序就允许开工生产的行政违法行为,特别是行政强制措施的实施进行了全程跟踪监督,通过检察建议书积极督促行政机关及时纠正违法行为,取得了较好的社会效果。现对近三年来开展两种行政检察工作的总体情况、存在的问题以及对加强两种监督的建议等有关情况思考如下,以期抛砖引玉,与同行共勉。

    一、对行政违法行为监督和行政强制措施监督工作开展情况

    (一)积极制定规范性文件

    与行政机关联合制定会签文件等。如《凤冈县人民检察院、凤冈县国土资源局关于加强国有资产保护的工作协调机制》。

    当今社会,随着民众对政府服务职能要求的提高,对行政行为要求监督的呼声也越来越高。去年以来,一批与民行检察监督密切相关的法律文件相继出台,特别是两高《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》会签文件的出台,积极回应了司法实践的强劲需求和顺应了广大民众对民行监督职能寄予的深切期望,在制度层面上对民行监督范围,监督方式,监督对象给予了新的规定,民行检察监督实现了由一元化到多元化,由封闭性到开放性的转变。特别是对行政机关的监督从以往《宪法》,《行政诉讼法》等法规笼统的一句“检察机关有权进行法律监督”细化到具体的监督条款,使民行监督更具可操作性。会签文件第十一条明确规定:“人民检察院办理行政申诉案件,发现行政机关有违反法律规定、可能影响人民法院公正审理的行为,应当向行政机关提出检察建议,并将相关情况告知人民法院”。这一规定明确了检察机关对相关国家机关行政违法和不作为进行监督,为民行检察监督行政机关违法行为提供了法理依据和操作方式。因此,充分认识两高会签文件精神和相关法律对检察机关监督职能的规定,是我们开展行政行为监督的动力和坚强的法律后盾。特别是近年来凤冈县在西部大开发的历史发展潮流中,大力打造西部茶海开放城市,各级政府机关作为服务和管理部门,面临着重大的机遇和挑战,而检察机关如何监督行政机关正确合法地履职,使之更好地为经济建设服务,也更加迫切地提上检察机关议事日程。为了加强对凤冈县国有土地出让金等国有资产的安全管理和法律监督,营造良好的国有资产管理秩序,防止国有资产流失,维护公共利益,并使之形成长期有效的工作机制,根据最高人民检察院《关于加强和改进民事行政检察工作的决定》,凤冈县人民检察院、凤冈县国土资源局根据各自职能,结合我县实际,制定了《凤冈县人民检察院、凤冈县国土资源局关于加强国有资产保护的工作协调机制》,该机制的建立,对我院监督行政机关在国有资产领域的不作为等违法行为提供了制度保障。

    (二)大力开展督促起诉专项行动,办理典型案件,积极对行政违法行为进行监督,及时纠正行政机关怠于履职、不履职、不作为,行政违法等不良行为

    2014年,针对各地国有资产领域行政机关的怠于履职,国有资产流失严重。贵州省检察机关如火如荼地集中开展了督促起诉专项工作。凤冈县检察院在专项工作中找准职责定位,早计划、早安排、早部署,不断创新工作方式,专项工作进展迅速,避免了国有资产大量流失,取得了良好的监督效果。专项工作获得凤冈县人大、县人民政府领导批示肯定和上级院认可。特别是在专项工作中通过对行政机关违法行为的有力监督,及时监督行政机关纠正违法行为,积极助推项目落地,获得当事群众的一致好评。

    一是严把法律效果关,始终坚持以法律事实为依归,不断创新工作方式,及时纠正行政机关怠于履职、不履职、不作为,行政违法等不良行为,积极推动专项工作快速稳步发展。具体采取抽专人进驻县国土资源局,对近年来欠缴国有资产的情况进行清理,形成台账,然后梳理出问题和症结所在,一件件区别情况进行督促,对没有任何正当理由无故拖欠的,一律督促相关部门起诉处理,并对诉讼过程进行跟踪监督;对因政府不作为或者征地拆迁未完成,安置补偿不到位等原因造成欠缴国有土地出让金的,由分管检察长出面联络纪委、城建、财政等职能部门协调解决,打消欠缴开发商的顾虑,免除其后顾之忧,保证国有资产的顺利追缴。如在督促追缴黄某某欠缴出让金355万元一案中,房开项目状元楼业主黄某某在我院召开的省院调研会上一再对检察机关表示真诚的感谢。他激动地陈述,自己于2012年在凤冈县龙泉镇婉佳小学附近竞拍所得土地,由于政府新规划的村民通道被学校占用,村民无路可走从而强行从其开发的房屋内通行,造成竞拍土地得不到有效的开发利用。他向相关部门反映多年问题都没有得到解决,因此一直欠缴土地出让金355万元。凤冈县院在专项活动中了解到该情况后,检察官多次进行现场协调,由县住建局下发违章建筑拆除通知,要求限期拆除完毕留出村民通道。经检察官多次现场督促,该校打通了村民过路通道,村民不再从其建筑的房屋内通过,事情短短十几天就得到圆满解决。他也心甘情愿的缴清了全部出让金。该项目迅速落地。法律监督工作取得了良好的社会效果、政治效果和法律效果。

    二是严把社会效果关,始终坚持以党委政府满意不满意,人民群众答应不答应作为专项工作的标尺。在专项工作中,检察官不搞坐堂办案,走出去主动参与接待开发商,积极与他们进行面对面的沟通,通过走访、调查、倾听,了解他们的合理诉求与想法,帮助其解决一些长期久拖不决的困难,以扎扎实实的工作切实服务于国有资产的监督管理,而不是包办代替追收。由于注重工作方法,创新管理,达到了良好的社会效果。如在办理重庆斌鑫集团贵州黔渝房地产开发公司欠缴出让金2000多万元案件中,重庆斌鑫集团贵州黔渝房地产开发公司代表肖女士称:她们公司2012年在凤冈县龙泉镇人工湖片区竞拍所得土地,由于相关部门未“净地”出让,宗地工程区域内存在安置补偿不到位、村民未搬迁、工程区域内水电未接通等问题,严重影响了公司的开发规划,公司也一直欠缴出让金。通过检察机关积极主动与县建设局、县拆迁办等部门联系协调,多次现场查看,监督相关部门具体实施,短短时间就帮助企业解决了拖延多年的棘手问题,公司立即缴清了2000万元出让金。肖女士代表公司对检察机关帮助企业解决实际难题,稳定外来投资表示了衷心感谢。

    该项目随即迅速落地。为此,省人民检察院范秋华等人在调研会上对凤冈县院在专项工作中深入基层,积极为群众排忧解难,主动为企业解困,助推企业发展,安商稳商,保护国有资产,服务地方经济建设的做法给予了积极的评价和肯定。希望基层检察机关在专项工作中积极探索新思路、新方法,通过督促履职等方式监督行政机关正确执法,依法行政,杜绝怠于执法问题,更好的服务当地的积极建设。

    (三)针对县域内行政强制措施实施过程开展监督,积极开展督促履职活动,切实服务生态环境建设,坚定不移地为人民群众关心的民生问题提供司法保障

    具体表现在积极开展饮用水源保护专项工作,参与、监督行政机关现场执法活动。对一起典型的行政机关未经审批程序就允许开工生产的行政违法行为进行了行政强制措施的跟踪监督。监督关闭了一处违章建筑在一级饮用水源保护区内的何坝水泥电杆厂。

    今年4月份以来,为贯彻落实省人民政府“六个一律”环保“利剑”执法专项行动和遵义市院关于饮用水源保护专项行动的安排部署,凤冈县院领导高度重视,安排生态检察人员现场监督县环保局办理凤冈县何坝电杆厂新建厂址污染凤冈县穿阡水库饮用水源一级保护区一案。

    穿阡水库位于凤冈县西部何坝镇境内,1973年在龙潭河上游筑坝截流建库,1977年建成,大坝高46米,库容1350万立方米,汇水面积20平方公里,设坝后式水电站,装机容量200千瓦。因坝址在穿阡村青杠园,故名穿阡水库。水库位于乌江水系陆地河上,海拔为783米。穿阡水库距离凤冈县城大约7公里,交通便捷,风景宜人,青山绿水,空气清新,是凤冈县人民休闲娱乐的好去处。更是凤冈县城人民的大水缸。2007年贵州省人民政府批复了穿阡饮用水源保护区划定方案,明确了穿阡水库一级、二级和准保护区范围。并出台了《凤冈县穿阡水库饮用水源地环境保护规划》。明确穿阡水库库区属于一级饮用水源保护区。

    去年以来,凤冈县环保局环境监察大队接到群众投诉,称凤冈县何坝水泥电杆厂新建厂址位于穿阡水库饮用水源一级保护区界碑以内,该厂没有环评手续,属于典型的行政机关未经审批程序就允许开工生产的行政违法行为,严重威胁到县城人民唯一的大水缸——穿阡水库饮用水的安全。经凤冈县院与县环保局联合调查,该违法事实属实。其新建厂址就位于穿阡水库饮用水源取水口附近,长期生产,污染物将直接排入上游水源源头。其行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第八十一条关于不得在饮用水源一级保护区内新建与供水设施和保护水源无关的建设项目的规定,依法应由县级以上环保主管部门责令停止违法行为,处十万元以上五十万元以下罚款,并报经有批准权的人民政府批准,责令拆除或者关闭。县环保局责令该厂停止违法行为后,并未依法报经县人民政府责令关闭。属于典型的违法行为。导致该厂仍然偷偷生产排污。为此,凤冈县院多次现场查勘后与县环保局及县人民政府协调沟通,并向县人民政府提出了关闭的检察建议。同时,市院领导也高度关注该案件,生态环境保护检察室派人到凤冈实地调查助力。近日,县人民政府作出了采取关闭的强制措施决定。并对该厂采取停水停电等措施。该督促履职案件的办理,得到了群众的一致好评,取得了较好的社会效果和法律效果。

    二、监督工作中存在的问题及原因

    1、缺乏可操作的行政诉讼监督规则。

    今年5月1日,修改后的行政诉讼法正式施行。各级检察机关要加大对行政违法行为的监督,就需要高检院制定具体的监督规则指导基层检察院工作。四中全会将行政违法行为监督的范围,严格限定为检察机关“在履行职责中发现”,而不是对一般行政行为的普遍监督,不是法理上所讲的一般监督。因此对于督促起诉、督促履职等行政行为是不是行政违法行为的范畴,高检院应抓紧上报中央批准,便于基层执行。

    2、基层检察院行政检察队伍配置不能适应新的要求。

    基层民事行政检察部门原本力量不足的问题就较为突出,如遵义市十四个基层院中还有两个县级院民行科是一人科。多数院表面上是二人科,实际上长期从事民行工作的却只有一人。修改后行政诉讼法扩大了检察机关监督的范围和职责,尤其是赋予基层院更多的监督职责和任务,因此案多人少的问题将更加凸显。我院民行检察部门共计二名检察人员,两名检察人员均有兼职工作,其中民行科长除兼内勤外还负责生态检察室的所有工作,而生态检察工作业务量大。另外一名同志还负责检委会的日常工作。人少事繁,人员老化,缺乏年轻同志。学习动力不够,对行政违法行为监督等业务知识学习不够。建议上级检察机关下文件将生态检察室单独设立。并充实年轻同志到民行检察部门工作,补充新鲜血液,促进行政检察工作有力开展。

    3、立法上的缺陷制约了行政诉讼活动法律监督的发展。

    我国行政诉讼法总则规定:“人民检察院有权对民事审判和行政诉讼活动实行法律监督。” 这一规定应当说人民检察院对人民法院的法律监督是广泛的,人民法院从立案到判决、执行的所有行政审判活动都应当是行政检察监督的对象。但是,行政诉讼法分则中只规定人民检察院对人民法院生效判决、裁定的抗诉,没有规定对其他的行政审判活动监督的具体措施与程序,由于分则规定与总则规定不衔接,这就造成了检法两家在调解、执行监督的认识上产生了差异,导致行政监督出现了盲区,自然就出现了监督不到边、不到位的现象。

    4、行政抗诉案件环节多,办案周期长,制约行政检察工作的发展。

    一件民行抗诉案件,从人民检察院受理申诉、立案审查到提请上级检察院抗诉,上级院又进行一番审查才向同级法院提出抗诉,尤其是二审案件还需要经过三级检察院的审查,到最后开庭审理,往往是一个漫长的过程。民行抗诉案件环节多,办案周期长,有时需要一年方能启动再审程序,致使申诉人失去耐心和信心。何况法律又规定抗诉不影响原判决、裁定的执行,加之抗诉改判后执行回转难,这一系列问题,让申诉人对民事行政检察工作产生一定的疑虑,无疑制约了行政检察工作的发展。

    5、社会知晓率不高,影响了行政检察工作的开展。

    与刑事检察相比,民行检察起步晚,人民群众的知晓率比较低,许多群众对民行检察还不了解,社会各界对民行检察工作也缺乏深入的认识,不少申诉人还不知道通过向检察机关申请抗诉这个途径依法维权,一定程度上影响了行政检察工作的开展。甚至连很多行政机关都不知道行政检察工作的具体内容。

    三、对加强行政违法行为监督和行政强制措施监督工作的建议

    1、建议在制定《人民检察院行政诉讼监督规则》时明确行政违法行为的具体范围、行政强制措施的具体总类、检察机关调取行政机关有关证据资料的强制力,杜绝隐匿、销毁案件主要证据资料;细化对行政机关不作为行为检察机关移送相关部门处罚的具体权力。特别是对当前检察机关大量办理的督促起诉、督促履职中的行政行为应给予明确界定。

    2、建议加强行政违法行为检察建议书的规范制作,维护法律文书的严肃性。无论是监督行政机关行政行为的合法性,还是开展诉讼外其他行政检察工作,我们都深感充分发挥好法律赋予我们的检察建议书的重要性和必要性。检察机关参与社会管理创新,必须以执法办案为中心,然而执法办案不是简单的流水线,走完规定程序就了结。必须以高度负责的大局意识,为民意识为指导,只有这样检察建议书才能内容详实,有理有据,司法办案才能抓住“打蛇的三寸”,才能成为我们宣扬法律、纠违反正的武器,才能成为检察机关行政检察工作社会管理创新的试金石。

    3、建议完善相关规定,加强对行政检察建议书贯彻落实的保障。现在检察机关向相关部门发出的检察建议书范围广泛,实用性强,都要求相关部门在三个月以内贯彻落实,但是一些部门对检察建议书视若无睹,漠视检察建议书的严肃性,有的根本不执行。实践中大多数也不构成违纪,根本无法移送纪律检查机关追责。导致检察建议书形同一纸空文,严重影响检察文书的严肃性和执行力,影响检察权威。故建议高检院与相关部门联合下文,形成制度性的约束文件,便于基层检察机关操作,也有利于检察建议书的贯彻落实,有利于维护司法监督的权威性,严肃性。

 

 
 

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